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E’ fondamentale distinguere gli atti amministrativi che producono effetti giuridici all’esterno della pubblica amministrazione, modificando le situazioni giuridiche soggettive degli amministrati, da quelli che non hanno capacità di produrre effetti giuridici all’esterno: i primi si chiamano provvedimenti, mentre i secondi sono semplicemente atti o meri atti amministrativi. Spesso gli atti amministrativi, che non sono provvedimenti, sono però collegati al provvedimento, servono a prepararlo o ne condizionano il contenuto. Atti e provvedimenti fanno parte di un unico procedimento amministrativo, ma ci sono anche meri atti amministrativi che non sono finalizzati a un determinato provvedimento (i certificati e le registrazioni). Tra gli atti che non costituiscono provvedimento, particolare importanza hanno i cosiddetti atti amministrativi paritetici, i quali corrispondono ad un dovere che la pubblica amministrazione ha di determinare unilateralmente alcuni aspetti patrimoniali di un rapporto. Per gli atti paritetici non esiste il breve termine di 60 giorni per l’impugnazione davanti al giudice amministrativo; i diritti corrispondenti si possono far valere fino a quando essi esistano. 4. caratteri del provvedimento Provvedimenti amministrativi sono gli atti con i quai le autorità amministrative prendono le decisioni necessarie per il conseguimento dei fini pubblici, esercitando le potestà loro attribuite, incidendo nelle situazioni giuridiche soggettive degli amministrati. I provvedimenti amministrativi sono sempre atti unilaterali; nei provvedimenti il consenso dei destinatari a volte è del tutto irrilevante. Altre volte il consenso può essere necessario, nel senso che senza di esso il provvedimento non viene emanato oppure non produce pienamente i suoi effetti. In ogni modo l’atto vero e proprio è sempre una manifestazione unilaterale di volontà, una determinazione da parte dell’autorità amministrativa. I provvedimenti amministrativi, inoltre, sono autoritativi: nel provvedere l’amministrazione agisce sempre come autorità, cioè come custode dei pubblici interessi. Non tutti i provvedimenti sono imperativi (in sostanza essi sono quelli che producono effetti sfavorevoli ai destinatari e non gli altri). Altri caratteri del provvedimento si collegano al principio di legalità; esso ha come conseguenza che i provvedimenti amministrativi devono essere individuati singolarmente dalla legge (nominatività dei provvedimenti) e che la legge deve anche specificare di che tipo di provvedimento si tratti (tipicità dei provvedimenti). Si parla di esecutorietà del provvedimento per indicare la facoltà dell’amministrazione di portare direttamente ad esecuzione coattiva i provvedimenti che non vengano spontaneamente eseguiti da coloro ai quali si rivolgono. Il provvedimento costitutivo di obblighi deve indicare il termine e le modalità dell’esecuzione da parte del soggetto obbligato. L’esecutorietà non va confusa con l’efficacia che è l’effettiva produzione degli effetti giuridici del provvedimento stesso; è l’effetto giuridico del provvedimento il sorgere di un obbligo a carico del soggetto ed p la trasgressione a far si che lo scopo pratico del provvedimento debba essere raggiunto attraverso un’azione d’ufficio in cui si manifesta l’esecutorietà. Esecutori sono solo gli atti restrittivi dai quali derivano obblighi. Si parla poi di esecutività per indicare che il provvedimento, già efficace, può essere portato ad esecuzione; tuttavia, vi sono provvedimenti che non sono suscettibili di alcuna esecuzione. Ci sono poi provvedimenti che vengono eseguiti dal soggetto che li ha richiesti nel suo interesse, tenendo il comportamento permesso dal provvedimento. Se poi il provvedimento debba essere eseguito dal privato, e questi non lo esegua, si ha il problema della esecutorietà. Esistono casi in cui il provvedimento è eseguito dalla pubblica amministrazione attraverso una ulteriore attività amministrativa, che può essere compiuta; la nozione di esecutività può allora servire a esprimere l’idea che il provvedimento necessita ancora di una attività amministrativa di esecuzione, e che questa attività è ormai doverosa. 5. tipi di provvedimento Si può fare una distinzione tra provvedimenti favorevoli e provvedimenti sfavorevoli, cioè tra quelli che ampliano la sua sfera giuridica e quelli che la restringono; questo riferendoci al principale destinatario dell’atto. Procedimenti favorevoli: - autorizzazioni: sono provvedimenti attraverso i quali viene consentita una attività privata che è permessa, ma di cui la legge vieta l’esercizio senza un apposito permesso dell’amministrazione. Questi atti di tipo autoritario sono chiamati anche licenze, patenti, nullaosta, omologazioni, abilitazioni. Esse comportano di regola una certa misura di discrezionalità tecnica, ma qualche volta anche una vera discrezionalità amministrativa. L’autorizzazione si limita a rendere lecito per l’interessato un comportamento che altrimenti gli sarebbe interdetto, senza che venga ad esistenza un rapporto giuridico di durata tra l’autorizzato e l’amministrazione. L’autorizzato ha scritto a tenere il comportamento cui l’autorizzazione si riferisce, purché sia chiaro che non si tratta di un diritto particolare verso l’amministrazione. La pubblica amministrazione esercita in generale un potere di vigilanza e che eventuali abusi possono sempre condurre alla decadenza o al ritiro dell’autorizzazione. - concessioni: sono atti con i quali l’amministrazione attribuisce a privati speciali diritti di usare beni pubblici o di gestire servizi pubblici o di eseguire opere pubbliche. Si tratta di diritti che sono del tutto al di fuori della normale circolazione giuridica tra privati. Le concessioni di beni riguardano i beni demaniali o i beni del patrimonio indisponibile dello Stato; le concessioni di servizio pubblico sono quelle con le quali una pubblica amministrazione affida ad un soggetto terzo la gestione di un servizio pubblico: alcuni servizi sono stati liberalizzati e le concessioni sostituite da licenze di esercizio, mentre dove rimane lo strumento della concessione si esige che il concessionario venga individuato mediante gara pubblica (come accade per le concessioni di lavori pubblici). Dalla concessione sorgono per il concessionario veri e proprio diritti la controparte dei quali è la stessa pubblica amministrazione: dalla concessione sorge un rapporto giuridico di durata tra amministrazione concedente e concessionario. In genere il rapporto concessorio risulta quindi disciplinato dall’atto amministrativo con cui l’amministrazione dispone del bene e da una convenzione accessoria per cui valgono le regole civilistiche sui contratti (si parla di concessione- contratto). Per la loro complessità è prevista la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni. La pubblica amministrazione può porre termine al rapporto concessori revocando la concessione e causando il venir meno dell’intero rapporto. - ammissioni: provvedimenti con i quali un privato viene ammesso a far parte di una pubblica istituzione - esoneri e dispense: provvedimenti con i quali uno viene liberato da un obbligo - incentivi (contributi e sovvenzioni): provvedimenti con i quali vengono erogate somme di danaro per fini di interesse pubblico. I provvedimenti favorevoli vengono ottenuti su apposita domanda o istanza degli interessati, mentre i provvedimenti sfavorevoli sono posti in essere dall’amministrazione d’ufficio.